关于印发《朝阳市政府部门行政首长问责暂行办法》的通知

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云南省文山州人民政府办公室


文政办发〔2007〕38号

文山州人民政府办公室关于印发《文山州农村公路建设管理实施办法(试行)》和《文山州农村公路建设考核办法（试行）》的通知



各县人民政府，州人民政府有关部门：
《文山州农村公路建设管理实施办法（试行）》和《文山州农村公路建设考核办法（试行）》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。


二OO七年五月十一日



文山州农村公路建设管理实施办法（试行）

第一章 总 则
第一条 为加强农村公路建设管理，确保农村公路建设工期和质量，根据交通部《农村公路建设管理办法》、《云南省农村公路建设管理办法》、《云南省农村公路工程技术标准（试行）》和《文山州农村公路建设质量管理办法（试行）》，以及国家相关的法律法规、规章和政策的要求，结合文山实际，制订本实施办法。
第二条 农村公路建设的指导思想是：坚持“依靠政府、发动群众，因地制宜、就地取材，降低造价、确保质量，实事求是、加快发展”的原则，按照等级多标准、路面多样化、筹资多渠道的要求，做到服务国民经济和社会发展全局，服务社会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行，为广大农村提供良好的交通条件。
第三条 本实施办法适用于文山州境内的农村公路建设项目，包括列入正常计划的农村公路建设及通畅、通达项目。
(一)正常年度计划项目是由省交通厅或省公路局下达的农村公路建设项目、省级其他部门下达的农村公路建设项目。
(二)通畅工程是按照一乡一路的原则，解决从县到乡公路路面硬化的建设工程，包括铺筑沥青路面、水泥路面或混凝土整齐块体弹石路面。
(三)通达工程是按照一村一路的原则，主要解决乡镇到建制村没有路或路线等级达不到标准的问题。
第四条 从事农村公路建设的建设业主，以及勘察设计、施工、监理等单位均需按本实施办法的规定实施好农村公路建设，并承担相应责任。

第二章 建设管理机构与职责
第五条 州人民政府成立文山州农村公路建设领导小组，负责全州农村公路工程建设的组织领导工作。各县应成立相应的管理机构，负责本辖区内农村公路建设的组织管理工作。
第六条 州级交通主管部门的职责：
(一)审核、上报省管的农村公路建设项目。
(二)审批核准里程在50公里以下通达工程的工可编制、施工图设计、施工许可证。
(三)负责全州重要农村公路的建设管理工作。
第七条 县级交通主管部门的职责：
负责农村公路建设管理及一般农村公路的检查、验收等工作。

第三章 建设管理
第八条 各县必须按质、按量、按期完成州下达的农村公路建设年度计划项目，未经上级有关部门批准，不得擅自改变计划。
第九条 农村公路建设项目投资小、里程短、技术相对简单，属政府应提供的社会公共服务范畴，实施中应简化审批程序，完善规章制度，提高工作效率，保证农村公路建设快速、健康发展。
第十条 通达工程项目前期工作管理。
(一)项目建议书及工程可行性研究编制与审批。各县按当年的建议计划项目以捆绑打包的形式，直接编制项目工程可行性研究报告（代项目建议书），报州交通局进行审批。
(二)施工图设计编制与审批。通达工程按照一路一图的要求进行测设，可按照简易设计进行，但必须满足项目施工的需要。设计由州交通局进行审批，未经审查批准的施工图设计文件不得使用。
第十一条 设计文件经审批后，原则上不得变更或降低技术标准，确需变更的应按有关规定办理变更设计审批手续。
第十二条 农村公路建设招投标原则上执行《公路工程施工招标投标管理办法》（交通部〔2006〕年第7号令），投资在200万元以下的可以直接发包给相应资质的施工单位，按照要求需要进行招投标的项目，按照国家有关规定依法进行。
第十三条 农村公路建设原则上由各县按照管理权限负责报建并进行管理。
第十四条 县级交通主管部门负责通达项目的检查、指导、验收等工作，州交通局随机进行抽检。
第十五条 按照项目法人负责制度要求，通达工程按照年度计划捆绑报建，由项目法人负总责，每个项目（一条公路）需指定专人负责，责任必须到人。
第十六条 通达工程要接受社会的监督和管理。在每个通达工程项目的起点设立公示牌，公示牌主要内容：工程项目名称、建设规模、投资额、从业单位、联系人、质量监督人员、监督电话、通讯地址。

第四章 技术管理
第十七条 农村公路设计原则上必须执行部颁《公路工程技术标准》，但地形复杂、工程艰巨、投资大的受限路段，在确保安全的前提下，可执行《云南省农村公路工程技术标准》，但设计编制中必须说明原因。
第十八条 农村公路要建立技术责任制度，明确项目或地段的技术负责人，加强技术管理工作，以保证建设质量，提高投资效益。各县交通局要加强公路技术队伍建设，有计划地培训技术人员，建立技术责任制，充分发挥技术人员的作用，使技术人员有职、有责、有权。
第十九条 通达工程建设应该结合工程实际，遵循“充分利用旧路资源，着重提高路线等级，完善防排设施，增强晴雨通行能力”的总体要求，实施中坚持“适当提高标准，适度理清线形”的建设原则。路基最小宽度原则上不得低于4.5米。

第五章 质量管理
第二十条 实施招标的农村公路建设项目，要建立政府监督、法人管理、社会监理、企业自检的四级质量保证体系和质量责任追究制。接受省交通厅、省公路局的指导，州公路工程质量监督站依法实行工程质量监督，对监督工程质量负总责。
第二十一条 通达工程监理可以由县级人民政府交通主管部门以县为单位组建一个或几个监理组进行监理。
第二十二条 农村公路建设质量管理，严格执行《文山州农村公路建设质量管理办法（试行）》。

第六章 工程验收
第二十三条 农村公路建设按照管理权限，分别由省、州、县交通主管部门组织验收。
第二十四条 农村公路具备验收条件的项目，交竣工验收可合并进行。
第二十五条 农村公路交竣工验收的资料编制。
(一)通畅工程按照交通部交竣工验收资料编制的有关规定执行。
(二)通达工程竣工资料编制可适当简化，以图表方式进行编制，但构造物工程必须有相应的质量保证资料。
(三)工程决算和竣工审计资料要完善。
第二十六条 农村公路建设项目经验收合格后，方可开放交通。

第七章 安全及廉政
第二十七条 农村公路建设要以人为本，项目业主必须按照管理生产必须抓安全的原则，所有项目都要和施工单位签订安全生产责任书，配备安全管理人员，制定安全保障措施，落实安全技术措施和经费。
第二十八条 施工单位应对工程安全负责，工程实施中按照国家相关规定建立健全安全保障体系，落实安全生产责任制，确保施工安全。
第二十九条 农村公路建设项目管理必须按有关要求实行“双合同制”，项目业主需与施工单位签订《工程廉政合同》，并接受纪检监察部门的监督。
第三十条 农村公路建设管理应严格执行国家各项廉洁自律的规定和要求，在工程管理的各个环节，严禁商业贿赂等各种不廉洁行为。

第八章 资金、统计管理
第三十一条 农村公路建设资金应严格按照资金管理要求，特别是国债和中央车购税安排的专项资金，按规定必须设立专户专款专用，直接用于工程，严禁挤占、挪用和用于非生产性开支，并随时接受上级审计部门的专项审计。
第三十二条 通达工程完工后，每个项目必须进行单独结算。检查资金使用的合理性和合法性。加大对农村公路建设资金使用的审计监管，确保资金使用安全。
第三十三条 上级拨款到帐后，建设单位要按工程进度及合同规定尽快核拨到施工单位，不得滞留和拖延。
第三十四条 各县交通局要加强工程统计工作，每月20日前将统计进度情况报州农村公路建设领导小组办公室。统计工作按时上报与否，将作为年终考核的主要指标之一。

第九章 附 则
第三十五条 本实施办法由州交通局负责解释。
第三十六条 本实施办法从发文之日起执行。







文山州农村公路建设考核办法（试行）

第一条 为进一步提高全州农村公路建设管理水平，规范农村公路建设管理，提高建设质量，全面完成农村公路建设任务，根据《文山州农村公路建设管理实施办法（试行）》、《文山州农村公路建设质量管理实施意见（试行）》，特制定本办法。
第二条 由州交通局成立督查组，负责对各县农村公路建设管理的综合考核。考核分为季度考核和年终考核，检查组每个季度对各县农村公路建设管理进行一次检查、考核。
第三条 季度检查、考核内容为三个方面：工程建设管理、工程质量、工程进度。按100分制进行考核。其中：工程管理30分；工程质量40分；工程进度、统计30分。
第四条 检查考核依据
检查考核的主要依据：《文山州农村公路建设管理实施办法（试行）》。
第五条 考核内容
(一)工程建设管理（30分）
1．组织机构（4分）
管理机构设置合理（1分）；管理人员符合要求（1分）；建立中心实验室（1分）；中心实验室经州质监站认证（1分）。
2．建设程序（5分）
项目法人已审批；工可、施工图设计已批复；招投标工作已完成；施工、监理、廉政、安全生产合同已签订；质监申请已批复；施工许可已核准；重大设计变更手续齐全。以上要求缺一项扣一分，扣完为止。
3．资金管理（5分）
有完善的资金管理制度（2分）；对建设资金实行专户存储（2分）；专项资金未用作非直接工程以外费用（1分）。
4．工程项目公示牌设置（3分）
公示牌主要内容：工程项目名称、建设规模、投资额、从业单位、联系人、质量监督人员、监督电话、通讯地址。
5．安全生产（4分）
设置安全警示标志规范清晰；施工保通路段有专人指挥交通并有必要的安全措施；材料堆放整齐；作业层次清晰；机械设备摆放有序；火工材料的管理、领用制度建立。以上要求缺一项扣一分，扣完为止。
6．工程资料（4分）
组织工程实施的有关单位，按照《文山州农村公路建设管理实施办法（试行）》的要求，收集、整理工程资料并及时归档。收集、整理的工程资料必须真实、准确。检查组根据检查情况酌情扣分。
7．廉政建设（5分）
严格执行国家各项廉洁自律的规定和要求；与施工单位签订廉政合同；严禁商业贿赂等各种不廉洁行为。检查组根据检查情况酌情扣分。
(二)工程质量（40分）
施工单位要按照批准的设计文件组织施工，建立健全质量保证体系，推行全面质量管理，制定完善的质量责任制及考核办法，加强施工中的自检、互检和工序交接验收工作，把好施工质量责任关。
1．工程建设标准的执行。按照批复的施工图设计和现行技术标准，州交通局每个季度组织检查，按照不低于30％的比例进行抽检。全部达标得25分，超过10％的抽检数不合标准的为0分，其余按照内插法确定。抽查的重点为：
通畅工程：根据工程进度不同时段，按照路面施工规范的有关规定进行检查。
通达工程：项目起止点是否与计划一致；大于6％的纵坡，小于15米的平曲线半径，路基宽度，错车道设置，里程数情况。
2．构造物的实体质量（10分）。按照《公路工程质量检验评定标准》，根据检查项目评定。
3．工程外观质量（5分）。由检查组现场检查评定。
工程质量得分＝（∑各项目质量得分×该项目的里程）÷∑检查项目里程
(三)工程进度、统计（30分）
1．按照州交通局下达的年度计划，各县根据计划进行分解，制定工程进度计划报州交通局，检查组对照进度计划进行检查，并根据完成情况量化考核（25分）。
2．工程报表（5分）。各县交通局按照规定的时限上报工程进度报表，上报内容必须真实。不按规定时限上报或内容失真的每次扣2分，扣完为止。
第六条 年终对各县农村公路的建设管理进行综合考核。考核按照季度检查考核得分平均后的60%作为年度考核的基础分；年终对年度计划执行情况进行总考核，总分100分，未完成一个项目扣5分，扣完为止，将年度计划执行情况得分的40％作为年度计划完成情况得分；基础分＋年度计划完成情况得分为各县年度最终得分。
第七条 奖励
完成年度计划，年终评分为前3名的县，给予奖励。奖励标准为：
全面完成通达工程计划，按照实际完成数，每公里奖励100元。
年终评分为第一名的奖励3万元；第二名奖励2万元；第三名奖励1万元。
全州年度建设计划完成60%以上，按实际完成数，每公里奖励州交通局50元，建设计划完成比例每提高5个百分点，均公里奖励随之提高10元。
第八条 处罚
出现下列情况之一的除不能参加评比外，还要进行通报批评，每项处罚1万元。
(一)出现严重质量问题；
(二)发生重大安全生产事故；
(三)重大设计变更未按照规定报批；
(四)经查实有违反廉政建设的行为。
未能按照计划完成的通达工程项目，每个项目处罚1万元，并扣减下年度计划。全州年度建设计划未完成60%以上，每差1个百分点，罚州交通局1000元。
第九条 附则
本《办法》重点考核通达工程，其它农村公路可参照执行。

附件：文山州农村公路建设项目考评表


张雪?M 最高人民法院


近年来，随着票据的广泛使用以及票据业务的创新，尤其是电子商业汇票和支票影像系统的出现并投入使用，票据纠纷日益显现出复杂性和多样性的趋势，现行《票据法》渐现其滞后性和不适应性。本文依据票据法理并结合司法事务对票据法修改的若干问题进行研究，以期对票据法的修改有所裨益。

一、加强对票据流通性的保护，对票据记载金额的规定进行修改

我国现行《票据法》第8条规定，票据金额以中文大写和数码同时记载，二者必须一致，二者不一致的，票据无效。该规定对于避免当事人之间产生纷争，便于金融机构在接受票据时易于处理上述纷争确有好处，但其违反了票据的流通性特性，与国际通行做法不符。票据是流通证券，流通是票据的基本特征。票据流通的快慢直接制约、影响着商品交易的效率和频率。基于票据法追求效率、促进流通、鼓励交易的基本精神，应尽量避免票据无效的情形，以使票据权利人获得最大限度的票据法的救济。因此，在前述情形下，国际通行做法是以不否定票据有效性为原则，尽量采取其他补救性的措施。两大法系国家的票据法以及国际公约的规定均遵循了这一原则。如属于英美法系的澳大利亚《1909年汇票法》第14节第2款规定，当汇票记载1个以上的应付金额时，由于其可能性，其中较小的或最小的金额应当被视为唯一的票据应付金额。属于大陆法系的法国《票据法》第113条规定，汇票金额须以文字大写和数字小写分别表明，如两者有差异，以文字表明的金额为准。如记载金额的文字或数字在汇票上出现数处而金额相异时，以金额最小者为准。《日内瓦统一汇票本票法》第6条规定：“当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，由文字表示的金额为应付金额。如果汇票应付金额多次以文字或者多次以数字表示，而且存在差异时，则以较小的数额为应付金额。”《联合国国际汇票和国际本票公约》第8条规定，以文字表明的金额与以数码表明的金额不符时，票据应付金额即以文字金额为准。如果金额不止1次以文字表示，而其间有不符之处，应付金额即以较小金额为准。如果金额不止1次以数字表示，而其间不符之处，则适用同样规则。事实上，在我国《票据法》颁布实施之前，我国也长期存在着以大写为准的通行惯例。中国人民银行在1987年作出的《关于认定和兑付大小写不一致凭证问题的复函》就明确了可以认定大小写不一致凭证的有效性。在1988年颁布的《上海市票据暂行规定》中，其第11条即明确规定：“票据金额应当以文字大写和阿拉伯数字同时记载。两数不符时，以文字大写为准。”在现行票据法征求意见稿的第7条也曾规定：“票据金额以中文大写数字和阿拉伯数字同时记载；二者不一致的，以中文大写数字金额为准”。综上，建议我国票据法在修改过程中，遵循国际通行惯例，为保证票据的流通性，对于票据记载内容，应允许文字和数码不一致或者记载不全的情形存在。具体建议如下。

（一）当票据应付金额同时以文字或者数字表示，但两者之间存在差异时，以文字记载的金额为准。

（二）中文或者数码记载虽一致，但中文或者数码有几次记载的，应以数额较少的为准。

二、明确界定重大过失，正确认定付款人及其代理付款人的责任

《票据法》第57条规定，付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。由上述规定可见，付款人及其代理付款人在付款时若具有重大过失，对相关利害关系人造成损失的，应承担赔偿责任。在司法实务中，如何判定付款人及其代理付款人在付款审查时是否尽到了合理注意义务，是否具有重大过失是争议的焦点问题。我国现有的相关规定，由于制定机构的不同，内容也存在差异。具体而言，中国人民银行颁布的《支付结算办法》第17条规定，银行以善意且符合规定和正常操作程序审查，对伪造、变造的票据和结算凭证上的签章以及需要交验的个人有效身份证件，未发现异常而支付金额的，对出票人或付款人不再承担受委托付款的责任，对持票人或收款人不再承担付款的责任。而《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《票据若干规定》）第69条则规定，付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于《票据法》第57条规定的“重大过失”，给持票人造成损失的，应当依法承担民事责任。付款人或者代理付款人承担责任后有权向伪造者、变造者依法追偿。持票人有过错的，也应当承担相应的民事责任。显然，《支付结算办法》关于是否具有重大过失的认定标准为付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查。《票据若干规定》关于是否具有重大过失的认定标准则是付款人及其代理付款人在付款时是否审查出伪造、变造事实。关于两者的法律适用问题，显然，由于《支付结算办法》的法律位阶仅为行政规章，而非法律[1]或者行政法规，因此，我们在认定相关票据行为的效力时仅作为参考而非直接适用的依据。而《票据若干规定》为司法解释，应为法院在司法适用中应予遵循的规范依据。但关于两者规定的科学性问题，现存争议。有观点认为，银行工作人员不是专业的鉴定人员，在将现代高科技成果应用于造假行为的情形下，银行工作人员很难识别票据和身份证件的真伪，因此，在现有技术条件下，付款人或者代理付款人只要按照规定的操作规程进行操作，虽未能识别真伪的，也不应承担责任。《支付结算办法》将付款人及其代理付款人在付款时是否根据法律、法规或者规章的规定和正常操作程序对票据进行审查作为认定重大过失的标准科学、合理。《票据若干规定》的规定对于银行的审查义务规定得过于严苛，建议予以修改。另有观点认为，《支付结算办法》是作为付款人或者代理付款人的银行的行政主管部门制定的规范性文件，因此，在利益保护上带有保护金融机构的倾向性。虽然对于善意的判断可以有通常标准，但制定操作程序的主体要么是付款人或者代理付款人本身要么是其行政主管部门，故不可避免地偏重于对其利益的保护。而且，相关操作规程是否科学、合理需要依法进行判定，并不能当然认定只要符合相关规定即具有合法性。尽管将现代高科技成果应用于造假行为，给付款人识别票据和身份证件的真伪带来极大的困难。但如果因此认定付款人或者其代理人尽到了审查时的合理注意义务，无需承担民事责任，则“对持票人显失公平，而且不利于银行改进技术装备，加强责任感和金融风险防范意识。况且，我国公民的身份证将改变现有的形式，逐步被IC卡取代。届时，IC卡将给银行实施有效票据管理、提高付款银行辨伪能力等带来极大方便。”[2]我们认为，一般而言，付款人及其代理付款人付款时的审查义务包括对背书连续与否的审查以及对提示付款人的合法身份证明或者有效证件的审查。依据民法法理，“对于过错的判断，应当区分不同形式的过错而分别采取不同的标准。过错的基本形式是故意和过失。……对过失的判断应当采取客观的标准，因为过失的外在表现主要是指行为人违反了行为标准，为了正确归责的需要，采用客观标准加以判断更加合理。”[3]客观过错说将过错判断的基础，“由个人人格之非难可能性，转为依社会秩序之客观需要而决定”。[4]“过失成否之判断，……系建立于‘客观标准（objective standard）’之上，其内容则为社会之一般人事及道德意思”。[5]关于判断过失的学说，有违反注意义务说、行为标准违反说、权利侵害说、效率说。《支付结算办法》规定的过失的认定标准主要采用了行为标准违反说，而《票据若干规定》的规定则主要采用了权利侵害说。应当明确的是，在明确该情形下重大过失的判定标准时，应注意平衡当事人之间的利益，根据实质公平的原则，综合考量当事人之间交易能力的差异、责任分配的社会效率、行为人的职业特点、职业要求、行业发展等因素进行判定，既不能绝对认定只要按照符合规定和正常操作程序（尤其是在并无法律、行政法规的规定只有内部规章和行业规则进行规范的情形下）进行了审查就认定无需承担民事责任，也不能绝对认为只要付款人及其代理付款人未审查出伪造、变造事实就由其完全承担民事赔偿责任，而不考虑持票人自身的过错等因素的存在。

三、完善票据丧失救济制度，合法保护各方当事人权利

《票据法》第15条以及我国民事诉讼法及其司法解释、《票据若干规定》对票据丧失救济制度进行了规定。但关于3种票据丧失救济制度的适用范围以及各制度的衔接等问题仍需完善。

（一）需明确规定未完全记载《票据管理实施办法》第19条规定内容的空白支票（收款人、票据金额等授权补记的票据事项中的一项或者两项空白）可否挂失问题

《票据若干规定》第25条只规定了空白支票丧失后，失票人可以依法向人民法院申请公示催告，但对于可否通知挂失止付并没有明确规定。在司法实务中，对于如果金额及收款人空白的空白支票丢失、失票人申请挂失止付的情形应否受理，存在争议。有观点认为，《票据管理实施办法》第19条和《支付结算办法》第49条规定，挂失止付通知书需记载金额和收款人，由于空白授权支票在补记之前，其未记载金额和收款人，故不符合《票据管理实施办法》这一行政法规的规定，不能挂失止付，只能采取公示催告的程序进行失票救济。另有观点认为，挂失止付制度的立法目的在于防止失票人权利被侵害。对于付款人而言，在其已收到挂失止付通知、能够从形式上确定持票人提示付款的票据存在权利争议的情形下，应对丧失票据予以挂失止付。尽管空白支票在未予补记完全之前，不具有完全票据的效力，但其丧失后也存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，因此，在付款人有合理理由能够判断申请人非冒名挂失、恶意挂失的情形下应予挂失止付。我们认为，对于该问题的解决，应从以下方面进行分析。

1.挂失止付制度的性质、目的及价值取向。挂失止付制度为在失票人发现其失票、但又不及请求司法机关保护其权利的情形下使其权利免受紧迫损害的一种应急性临时措施，因此，其具有防止权利侵害的目的和功能。应当说，在票据法律关系中，失票人与票据付款人在法律上处于平等的地位，并不存在互相强加义务的问题。但客观而言，实务中使用的票据，大多是由银行充任付款人或者代理付款人，而银行大部分是国有银行，因此，有观点认为，在失票人和付款人之间的利益砝码上，相关规定倾向于付款人利益的保护，如《支付结算办法》关于可以挂失止付票据的范围限定等。正如前文所述，挂失止付是防范失票人权利被侵害的临时性措施，具有时间上的紧迫性，因此，在付款人收到挂失止付通知书对申请支付的票据权利人可以形成合理怀疑的情形下，如果仅因空白支票合法授权补记事项未补记完全即绝对拒绝受理挂失止付通知，将会给他人冒领或者骗取票款以可乘之机，导致失票人的权利受损，引发关于付款人不予挂失止付有违诚信原则，其具有疏于协助过错的质疑。

2.空白票据的效力及可挂失性的分析。各国票据法均承认空白票据具有预定效力。尽管空白支票不具有完全票据的效力，原则上，其在授权补记事项补记完全之后具有流通性，但在实务中，基于其具有预定效力和经济上的合理性，在未予补记完全之前，其也存在着事实上的流通性。因此，空白支票丧失，存在着被他人补记后被冒领或者转让给善意第三人的风险，如果绝对不允许挂失止付将可能损害失票人利益。应当说，空白支票在补记前丧失的，虽然持票人对金额和收款人的补记具有不确定性，但由于票据种类、号码、出票日期等要素具有唯一性，且该空白支票金额、收款人的补记也只能为1次，故在这一意义上说，补记后的票据如果仅系金额、收款人与挂失止付通知书的内容不符，那么付款人及其代理付款人也可以根据前述相同内容对持票人的身份产生合理怀疑。

3.《票据管理实施办法》第19条规定的理由以及该规定的性质。权威观点认为，《票据管理实施办法》第19条的制定理由是：第一，确定金额是支票必须记载事项，无该事项则支票为无效票据，无法办理挂失止付。第二，防止止付申请人逃避签发空头支票的责任。第三，是防止申请人冒名挂失、恶意挂失的主要措施。止付申请人是否了解支票金额、收款人名称是核实申请人身份的重要依据。第四，该规定与票据法并不冲突。应当说，上述理由确有其合理性，其对于防止申请人冒名挂失、恶意挂失确有必要。具有上述办法以及《支付结算办法》关于挂失止付申请书必备事项的票据具有唯一性和特定性，能够使付款人确定对何票据进行止付，并使其信赖挂失止付申请人具有票据权利人的合法身份，将付款人错误止付的风险尽量降到低处，从这一角度分析，其更多地带有行政主管部门防范金融机构风险、加强对金融机构管理的意图，故其在性质上定性为管理性强制性规定似更适宜。

4.其他国家（地区）立法例的借鉴。我国台湾地区法律对空白支票的可挂失性持肯定态度。如我国台湾地区《票据挂失止付信息处理须知》第2条规定：本须知所称票据包括已记载完成之票据、未记载完成之空白票据……。《票据挂失止付处理准则》第11条规定：通知止付之票据如为业经签名而未记载完成之空白票据，而于丧失后经补充记载完成者，准照前3条规定办理，付款行应就票载金额限度内予以止付。前项票据之止付通知书，票据权利人未能记载之事项，以嗣后提示请求付款之票据所记载之事项，视为止付通知书所记载之事项。但应予明确的是，空白支票进行挂失止付的通知与完全票据的挂失止付通知存在不完全相同之处，该止付通知应包含两层含义：一即止付权之存在附法定条件，二即止付权存在时其行使附停止条件。[6]简言之，由于空白支票具有补记后才发生行使和票据权利效力的特性，规定空白支票的失票人在票面金额、付款人未补记之前，可以为挂失止付，但挂失止付通知应在空白支票被补充完全并向票据债务人提出支付请求时才发生效力。

（二）建议对未到期票据规定预先登记制度

未到期的票据尚不具有可支付性，故在到期日之前即使为挂失通知的，也不进行挂失支付。但由于在到期日届至时即具有了可支付性，如在丧失之时不及时进行预先登记而待票据到期后才申请挂失止付，恐有票据款项已被非法支取之虞。为充分保护失票人的权利，我国台湾地区《票据法施行细则》第5条规定，票据权利人就到期日前之票据为止付通知时，付款人应先预先登记，俟到期日后，再依前项规定办理。其以票载发票日前之支票为止付通知者，亦同。我国《票据法》对该问题未作规定，建议借鉴上述规定，规定对未到期票据的预先登记制度，待到期后，再办理挂失止付。

（三）建议明确规定因虚构票据丧失事实而致法院作出除权判决情形下的合法持票人的救济措施

《民事诉讼法》第200条仅规定了申请人因正常理由未在公示催告期内申报权利，在除权判决作出后可以提起撤销之诉，但在司法实务中，存在申请公示催告人虚构票据丧失事实而导致法院作出除权判决后，合法持票人的票据权利如何保护的问题。其能否适用前述200条的规定提起撤销之诉？是在提起撤销之诉之时，一并请求确认其票据权利并判令票据债务人履行给付义务还是需启动审判监督程序撤销生效除权判决，存在争议。有观点认为，由于公示催告程序并非诉讼程序，非解决当事人的争议，故其不适用审判监督程序。因此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《民事诉讼法意见》）第207条规定，按照公示催告程序审理的案件，当事人不得申请再审。可以通过提起普通诉讼的方式明确权利主体、救济合法持票人的权利。另有观点认为，公示催告程序案件中的当事人应为申请人或已申报权利的申报人，而不应包括未申报权利的利害关系人，因此，未申报权利的利害关系人申请再审，并不违反《民事诉讼法意见》第207条的规定。退一步而言，即使未申报权利的利害关系人被认定为当事人，不可以申请再审，但依据关于再审提起方式的规定，也可采用院长提起程序等其他提起再审的方式撤销错误的除权判决。我们认为，关于该问题的解决，应综合公示催告程序的性质、《民事诉讼法》第200条规定的立法目的以及再审程序的制度功能进一步加强研究。

四、完善利益返还请求权制度

《票据法》第18条[7]对票据的利益返还请求权进行了规定。关于该条的完善主要有以下5点建议。

（一）对票据利益返还请求权的性质予以明确

关于其性质问题，理论界存在争议，各国立法例规定的也不同，主要有6种观点，[8]目前我国学者倾向于票据法上的权利说。由于性质界定不同，关于其适用范围等问题均存在争议，《票据法》第18条将该权利表述为民事权利，而民事权利的外延广泛，这引发了相关争论。因此，为正确适用该制度，首先应解决的问题是对其性质予以明确。

（二）明确界定票据利益返还请求权的适用情形