上海市人民代表大会常务委员会关于停止执行本市地方性法规设定的若干行政许可事项的决定

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内容简介
摊贩，作为一种常见的营业形式，在我国现行法律上找不到其合法定位，而认为是未经商事登记的个体工商户，属于违法营业。一般认为，我国立法属于民商合一，摊贩未经工商登记，仅能作为自然人而成为民事主体。但是，摊贩的营业本身作为一种商业行为，将其完全等同于一般自然人主体是不合适的，尤其是关于摊贩管理方面，近年来，由于城管集中了有关商事行政法中无照经营的处罚权，介入城市管理领域的摊贩管理，在城管执法与摊贩之间大量的社会矛盾冲突。
去年以来，我国有关《个体户管理条例》进入修订程序，修订过程中拟将摊贩作为个体工商户进行管理，并高举“摊贩合法化”作为旗帜。但该立法的草案对于摊贩与个体工商户在商事登记、权利能力、行为能力、摊贩管理的焦点问题等诸多方面不甚了了，本文拟从以下几个方面对摊贩的法律地位及其管理进行初步研究：
论文第一部分，从商事主体的概念与特征、商事主体的一般分类入手，主张摊贩可以归类为小商人，在境外商事法上可以找到有关立法例，因而认为我国摊贩有必要成为适格的商事主体。摊贩本身与个体工商户存在一定差异。
论文第二部分着眼于商事登记的概念与特征，认为商事登记可分为强制登记与任意登记，任意性登记不应该适用有关无证经营取缔的法规。摊贩属于小规模商业，可自行选择任意性登记甚至免于登记，其商事法律主体地位的取得应该是法定的而不是强制登记的。
论文第三章就摊贩的商事能力、行为能力、商事行为和责任义务等方面进行简要论述，指出摊贩的一切商事管理，例如商号、商行为、商事行为、账簿、税收等方面都应该从简。而立法上若将摊贩纳入个体工商户的范畴，将会大大增加摊贩的经营成本和国家执法成本，并非合理选择。
论文第四部分专门研究了摊贩的经营场所问题。首先研究经营场所的概念和特征，认为摊贩经营场所可以分为自有、他有、公有三类，进而指出，摊贩在城市中的主要问题，是未经许可利用公有公共设施公物的问题，而这也是城管部门为什么要介入摊贩工商管理，接收有关行政处罚权的切入点。
文章第五部分从行政法上公物、公物管理权、公物警察权的理论入手，认为目前城管对于摊贩的管制，其实并非为了商事法上有关商事登记的管理措施，而是基于公物警察权而对摊贩利用公物的行为，借用有关工商法规进行的管制；进而研究了城管依据工商法规对摊贩进行取缔的不合理性。
本文结论部分讨论如下问题：多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾，即摊贩占用公物的问题而不是商事登记问题；计划经济思维下的对摊贩进行的经济身份管制应当破除；应当完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置公物用途，也可以通过公物警察权上的行政许可实现摊贩利用公物合法化，而修订个体工商户管理法规于此并无裨益。总之，我国将来的立法在摊贩管理问题上，应当减少针对摊贩强制力的运用，以实现和谐社会的宗旨。
摊贩管制问题初探
引言
2009年7月21日国务院法制办公室将《个体工商户条例（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，以便进一步研究、修改后报请国务院常务会议审议。 该稿第九条规定：“个体工商户的登记事项包括经营者姓名和住所、组成形式、经营范围、经营场所。”“无固定经营场所的摊贩，申请登记为个体工商户的，登记事项不包括经营场所。”因而该条款被认为将要打开长期关闭的“摊贩合法化”的大门。
在我国现行立法上，摊贩正是因为无“固定经营场所”，难以获得工商机关的登记。1987年9月1日其施行的《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定：“有经营能力的城镇待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户。”第八条规定：“个体工商户应当登记的主要项目如下：字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、资金数额、组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。”由于登记为个体工商户有明确的经营场所要求，导致大量的无固定经营场所的摊贩实际上不可能登记为个体工商户。
现行摊贩管理理发的最大困境在于，摊贩不能获得工商登记被视为非法营业而面临“取缔”的命运。1987年9月5日《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条规定：“对个体工商户无照经营的处罚，在第十五条作了规定：“从事个体工商业经营的个人或者家庭，未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的，属非法经营，应予取缔，没收非法所得，可以并处5000元以下的罚款。”2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》第四条规定：“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。”但是“农民在集贸市场或者地方人民政府指定区域内销售自产的农副产品，不属于本办法规定的无照经营行为。”一般认为，我国对包括无固定经营场所的摊贩在内的各类无个体商户执照的商人，应当适用该办法，这就在事实上造成了这样一种局面，即个体工商户登记已经成为强制性登记，凡不经登记即为非法，其结果只能是遭受取缔。
更大的问题出现在执法主体方面。摊贩的取缔，原属于基层工商行政机关的职权。针对“七八顶大盖帽管不了一定小草帽”，既取缔不力，又罚款过滥的执法形势，1996年，我国根据《行政处罚法》的规定，实施了“相对集中行政处罚权”制度，之后，对城市管理范围内无照经营摊贩的查处权限大部分被移交给城市建设监察部门，即现在城管的前身。该制度实施十余年来，城管与摊贩的各类冲突有增无减，社会舆论对城管机关及其执法者的指责铺天盖地。在这种形势下《个体工商户条例（征求意见稿）》的发布，体现了国家有关部门试图解摊贩立法困境的一种尝试。
但是，无固定经营场所的摊贩的管理问题，不但涉及商人或者个体工商户的商事登记管理法规，还涉及城市管理行政管理法规。要在立法上制定一种合理的制度来管理摊贩，弄清楚摊贩的法律性质十分必要。基于这个原因，本文拟从摊贩的商事主体、商事登记，商事能力、经营场所公物行政法摊贩的行为管制等方面初步研究摊贩管理问题。
第一章 摊贩商事主体地位
摊贩及其相毗连的个体工商户均可以从商法——商事主体角度加以研究。摊贩是一种原始的商人，摊贩能否在现代商法中取得何种主体地位，以及如何取得这种主体地位，是研究摊贩法律问题首当其冲应当关注的。
一 商事主体的概念和特征
商事主体，在国外商法典有不同的称谓，如“商业主体”、“商主体”、“商人”。关于商事主体，我国法学界对其还没有统一的解释，一般认为，商事主体是指依商事法的规定，参加商事活动，享有权利并承担义务的人。简言之，即商事法上的权利义务的归属者。
商事主体有如下特征：1、商事主体是商事法上规定的人，这里的“人”包括自然人、法人及其变态形式。2、须有商事权利能力和行为能力。它是商主体依据商业登记所核定的经营范围，独立地从事特定的商行为，享有商法上的权利并承担商法上的义务的资格和能力。3、须是参加商事活动者，只有具备一定条件的民事主体才能成为商主体。4、须是缔结商事关系并享有权利、承担义务者，即以自己的名义，独立地享有权利、承担义务。
摊贩是否属于商主体？否认说认为：现代化大生产中，商事主体的内涵及构成发生了根本的变化，以特殊身份的自然人构成的商人阶层不复存在，以个人经营为形式的小商小贩不再作为社会经营活动的主要方式，取而代之的是具有组织体要素的企业，从事商事活动的主体实质上是企业，企业是市场经营活动的主要载体。商主体法定原则是各国商主体制度的普遍的原则，一般认为商主体法定是包括商主体类型法定、内容法定和公示法定三个方面。商主体类型法定实质是指商法对商主体的类型加以强行法的规定，商主体资格的获得必须是通过法定的程序，符合法定的条件。
我们认为，从实然法的角度上看，认为我国法律在目前确实不承认摊贩的商事主体法律地位是有道理的。但是，从学术的角度看，我国商事立法十分混乱，对的商事主体地位没能涉及，这本身就是立法不科学不完善的问题，并不足以否定摊贩的商事主体地位。商主体限定在企业是不妥的。现在创业的人很多，特别是刚毕业的年轻大学生，他们既没有资本，也没有技术，基本上不会成立个人独资企业。那他们想从事商业的话，只有去工商局登记下成为个体工商户。个人的力量虽然渺小，但却是商业发展的最初的原动力。为什么要把他们排除在外呢，虽然小商贩如今是现代商业形式的低级模式，但不能因为出现了企业这种高级形态就把原来在商业发展史中做出重要贡献的小商贩给排除出去的。从学术角度对摊贩的商事法律地位进行研究和讨论，将其认定为商事主体是完全必要的。
二 商事主体的一般分类
在商法典创制的时代，商主体的分类主要是从经营活动的种类和法律表现状态的角度考虑的。20世纪以来，随着现代公司制度的建立和一系列商事特别法的颁布，投资状态成为商人分类的另一重要基础。商人类型的发展变化一定程度上反映了社会经济发展的状态，同时体现了商人这一特定的商事组织体的不断成熟。
在当代各国商法中，商主体表现为多种形式，不同国家的商事立法和不同的商法理论，常常依照不同的标准对商主体予以分类。一般说来，主要有以下多种分类 ：
1、依照商主体的组织结构形态或特征，即是自然人还是组织体以及组织形态等形式状况，商主体可分为商个人、商法人、商合伙。
2、依照法律授权或法律设定的要件、程序和方式，商主体可分为法定商人、注册商人、任意商人；或称必然商人、应登记商人、自由登记商人。
3、依照经营者的法律状态和事实状态，商主体可分为形式商人或固定商人、拟制商人、表见商人。
4、依照经营者的经营规模，商主体又可分为大商人或完全商人和小商人。
5、依照经营种类，商主体可分为制造商、加工承揽商、销售商、供应商、租赁商、运输仓储商、餐旅服务商、金融证券商、保险商、代理商、行纪商、居间商、信托商等等。
6、依照商主体资产的权利状态，还有学者将商主体分为个体经营者、企业、商业使用人等等。
在我国，商主体的种类没有以商法典的形式作出明确划分。可以从事商事经营活动的主体颇多，它主要表现在民法、企业法、涉外企业法、工商登记法规以及税法等等之中。根据上述法律、法规的规定，在我国，商主体主要表现为商法人、商个人、商合伙人、商中间人、商辅助人等类型。
三 摊贩属于小商人
将摊贩归于那种分类的商人更为合适？由于摊贩经营中的具体情况有所不同，摊贩的组织形式可能是自然人经营，也可能是家庭经营甚至合伙经营，但是无论是否经过工商登记，摊贩应属于小商人。在传统大陆商法上，与小商贩最具相似性的也是“小商人”。小商人与大商人或者完全商人相对应，是指从事基本商营业的经营者，根据种类和规模不需要以商人方式设立经营。即，根据经营的种类、范围，小商人不需要一套完整的商事机构，营业可以不按照商法典、其他商事法规对完全商人的一整套严格规定来进行。小商人制度之初衷乃在于特殊保护小规模经营者，使其既能获得商人的某些权利又不适用商法的某些严格规定，以限制其经营风险、节约经营费用。
对于小商人，商法规范只是有限的适用。小商人在经营规模、内容上不同于完全商人，但在法律地位上享有与完全商人基本相同的权利。对于一些专门用于保护完全商人的违约金、担保等特殊条款不适用于小商人。同时小商人由于规模小等原因不被授予经理权，也不能从事无限公司、两合公司的经营。对小商人豁免一些完全商人需履行的义务，如不需要商号、不必在商事登记簿上登记注册，不必制作商事簿记等。
《德国商法典》1998年修订时取消了“小商人”的概念，但这一概念的实质得以保留，将其事实上归入自由登记商人。自由登记商人是德国商法特有的分类，就是法律赋予某些商主体是否注册登记的选择权，即使不登记也能作为商主体而存在，即是说，该商主体有登记注册的权利但无此义务，主要是适用于从事经营农业和林业的企业。与德国的自由登记商人相近的是我国的农村承包经营户。依我国现行法律规定，与必须登记才能获得营业资格的个体工商户、个人独资企业比较，商自然人中的农村承包经营户应属于自由登记商人。根据现行《德国商法典》第2条，小规模经营者都可以通过自愿登记取得商人资格，对小规模经营者原则上适用民法，但也可以通过在商事登记簿上登记而取得商人资格，也可以在选择登记为商人后通过注销登记放弃商人资格。如此，原先的小商人成了可随时“上下车”的“可为商人”，或称之为“持有返程车票”的小商人。此外，取消小商人的特别法简化了商人法，由于登记法院免除了审查申请企业是否需要以商人方式从事经营之烦累，登记程序也得以简化。
《日本商法典》及附属法令（1932年敕令）规定的小商人是指：（1）挨户买卖物品者；（2）在道路中买卖物品者；（3）以不满五百元之资本而经营商业者。小商人不适用有关商业登记、商号、及商业账簿诸规定。于行商、露店商人等，无使为登记，或使备账簿而记载可及影响于财产的一切之事项之必要者，以彼等殆不得实行之，又于彼等无以与商号之必要。于小商人既无此等之义务亦自无权利，彼等不得申请登记，虽随意作账簿而记载一切之事项，亦无商法上所规定之商业账簿的效力，虽定商号者，亦不受何等之保护。
《韩国商法典》第9条也规定，有关经理、商号、商业账簿及商业登记的规定，不适用于小商人。
从我国城市摊贩的经营规模、经营组织、经营场所等等方面来看，绝大多数无合法经营场所场所的摊贩应该属于不需登记的小商人。也就是说，这些小商人基本上可以不必进行商事登记而进行营业。
第二章 摊贩商事登记管理
摊贩的小商人的商事法律地位决定了摊贩是可以自由选择是否登记甚至不必登记的。但是，要研究未经商事登记的摊贩与经过商事登记的个体工商户之间的区别和联系，就不能不考察我国与摊贩有关的商事登记方面的法律问题。
一 商事登记的概念和特征
商事登记又称商业登记，是指商主体或商主体的筹办人或负责人、代表人，为设立、变更或终止商主体资格，依照商法典、专门的商事登记法或其它法律法规中的相关内容及程序，将法定登记事项向登记主管机关提出，经其审查核准，登记于登记簿并公布于众的行为。
作为对商事主体的组织和经营实行间接管理监督的现代商事登记制度，是商事主体摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。以公司注册为标志的登记制度始于1844年英国公司法，1861年《普通德意志商法典》建立了统一的商事登记制度，规定在地方法院设置商业登记薄，由地方法院办理商业登记；欧陆国家和日本不久均仿效德国，建立起商业登记制度；英美等普通法系国家则由政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关，办理相关事宜。
商事登记的特征是：
第一，商事登记是行政机关依法实施行政管理的职能行为，没有法律的规定，行政机关不得作为。因而放宽或“附加”登记条件都不是依法行政行为。
第二，商事登记是由相对人提起，属于被动行使职权的行为，没有相对人的申请，就没有登记行为发生。
第三，商事登记是羁束行政行为，也就是说，是否给予登记，登记机关无自由裁量权。对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并给予登记，反之应当拒绝登记。
第四，商事登记的内容为法定内容，依据的是法律事实。
云南省昆明市人民政府


昆明市清查非农业建设违法用地的处理办法
昆明市人民政府



第一条 为进一步加强对我市城乡土地的管理，依法规范土地使用秩序，根据中共中央、国务院中发（1997）11号《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，省政府办公厅云政办发（1997）79号《关于在我省全面开展非农业建设用地清查工作的通知》的要求，结
合我市实际，特制定本办法。
第二条 经国务院或省级人民政府批准的各类开发区，未按计划进行开发的土地，应当采取有效措施，招商引资，加快土地的开发利用。
未经省级及其以上人民政府批准的各类开发区，一律自行取消，征而未用或占用的土地，必须依法复耕。确需使用土地的，应当按照计划、项目依法办理土地使用手续。
第三条 对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的土地，按以下办法处理：
（一）占而未用的土地，由县（市）区土地管理部门责令退还非法占用的土地，并依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）予以处罚，其中，占用耕地的，还应由占用者负责复耕。
（二）属于已建成项目或在建项目的用地，依照《土地管理法》和《实施细则》予以处罚，并按照本办法第十二条规定，补办土地使用手续。
第四条 在昆明市城市总体规划区范围内，各县（市）区已越权审批的土地，按以下办法处理：
（一）对占而未用且计划项目、资金不落实的，由县（市）区土地管理部门采取自查自纠的办法，责令退还非法占用的土地，占用耕地的，由原批准机关负责复耕。
（二）对计划项目、资金落实的，必须依法补办土地使用手续，未补办土地使用手续实施用地的，按照土地管理的有关法律、法规从严处罚。
（三）属已建成或在建项目的用地，依照《土地管理法》和《实施条例》的有关规定，处以每平方米15元以下的罚款，并按本办法第十二条规定，补办土地使用手续。
第五条 未经批准，在基本农田保护区、公路保护范围内进行非农业建设项目和影响城市（镇）规划实施的项目，必须依法拆除。非法占用的土地，依法予以处罚后，严格按城市（镇）规划要求的功能，依法使用。
第六条 以划拨、受让方式获得的土地使用权，闲置一年以上的，按《云南省土地管理实施办法》第十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定征收土地荒芜、闲置费；闲置两年以上且近期不能开发使用的，无偿收回土地使用权，但因不可抗力或者政府及其职能部
门的行为造成延迟动工开发的除外。
第七条 擅自转让、出租、抵押土地使用权的行为，凡在清理土地自发交易时按各县（市）区规定的申报期限（1996年10月前）已申报登记，但因审批手续不完善的，由各县（市）区土地管理部门依照审批程序、权限办理土地使用手续；未在规定的期限申报登记，或者登记后拒
不办理有关手续，以及新发生的自发交易行为，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规，从严惩处，并限期补办手续。
第八条 房地产开发公司或其他单位利用乡镇企业用地搞房地产开发，或者用集体所有的土地联合建房的，凡未按规定的审批程序、权限依法办理有关手续的，按非法占地予以处罚后，依照《土地管理法》、《城市房地产管理法》的规定，补办土地征用和出让、转让手续。
第九条 以“四荒”出让方式取得的土地使用权，凡未经批准擅自进行非农业建设的，按非法占地予以处罚后，必须依法补办非农业建设用地手续。
第十条 农村居民每户依法享有一处经合法批准的宅基地。对农村居民超过批准面积多用的宅基地，如不影响村镇规划、不便拆除的，根据省政府转发省土地管理局《关于加强城乡居民自建住宅用地管理的规定》第五条规定处理；对多处占地建房且超过规定的宅基地用地标准，又不交
还老宅基地的，由原批准机关依法将超标宅基地连同地上建筑物收归集体所有。
烤房、看棚为生产性临时用地，应办理临时用地手续。凡未办理临时用地手续，已建成或在建的烤房、看棚等用地，应按非法占地予以处罚后，补办临时用地手续；凡以建烤房、看棚为名，改变土地使用用途建盖住宅的，按本条前款规定处理。
第十一条 未经批准占用耕地建砖瓦窑的，必须限期拆除，并按每平方米处以5至15元的罚款。未经批准占用其他土地建砖瓦窑的，按非法占地予以处罚后，依法补办有关用地手续。经批准建砖瓦窑，但在国有土地、集体所有的土地上取土、取沙，致使土地遭到破坏的，必须交纳复
垦保证金，由县（市）区土地管理部门责令其限期治理，其中，已经在耕地上取土的，必须限期复耕。
第十二条 对本办法规定允许补办用地手续的违法用地者，必须依照《土地管理法》和《实施条例》进行处罚后，再按照下列规定补办土地使用手续：
1．已建成或在建项目的用地，允许按规划、土地管理的审批程序、权限补办土地征用、使用及临时用地手续，同时除依法缴纳耕地占用税等各项税费外，占用耕地的还应按所占用耕地面积每平方米10至20元的标准缴纳耕地占用补偿费；属临时用地的，占一年按占用时年产值的一
倍缴纳耕地占用补偿费。
2．在主城区、次城区、公路沿线的违法用地，符合规划要求的，由市规划、土地管理部门依法审批办理征用手续；不符合城市规划要求，但近期城市（镇）规划实施暂时涉及不到的，经市规划、土地管理部门批准，可以办理临时用地手续，但批准期限最长不得超过两年，期满后可继
续申请。在批准期限内，如国家建设需要，由用地者无偿无条件自行拆除；影响规划的，不得补办用地手续，必须拆除违章建筑物。
3．在城市（镇）规划范围外，属本集体经济组织自营、联营、自办、入股的，经县级以上人民政府批准可以不征为国有，并可根据对土地实行“两权”（所有权、使用权）不变的原则，办理乡镇企业用地手续，但集体股份不得转让。因转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交
易的，必须征为国有，属经营性用地的一并报批补办出让手续。
4．在城市规划区范围内，补办用地手续的，必须有城市规划管理部门发放的规划用地许可证，才能补办征用手续；若无规划用地许可证的，一律按临时用地补办用地手续。
5．对过去清查已作过处理的违法用地，这次不再重新处理，如土地使用手续不完善的，应按本办法规定补办用地手续；过去只清查而未作处理的，按照本办法的有关规定处理。
6．申请补办各类用地手续的时间，从1997年8月1日起至1998年8月1日止，对拒不办理土地使用手续的，按有关法律、法规从严处理。
第十三条 在清查工作期间，未报、拒报、虚报、瞒报土地使用状况的行为，一经查实，按有关法律、法规从严处罚。
第十四条 对各类违法用地的行政处罚，按自查自纠的办法进行，对越权批地的行政处罚，由原批准机关的上级行政执法部门处罚。
第十五条 对违法批地的行政机关工作人员，应按照《云南省行政机关工作人员违反土地管理法律法规行政处分的规定》处理。
第十六条 本处理办法，仅适用于1997年4月15日以前发生的各类违法用地行为，1997年4月15日以后发生的违法用地行为，按照国家、省、市土地管理的有关法律、法规处理。
第十七条 本办法自公布之日起施行，由昆明市土地管理局负责解释。各县（市）区制定的处理办法与本办法不一致的，按本办法规定执行。



1997年10月10日